|
|
||||||
|
|||||||
Ringkasan
Setiap tahun menjelang musim giling tebu, stakeholder utama pergulaan nasional yaitu petani tebu, pabrik gula, importir/pedagang, pemerintah, bahkan para politisi, hampir terjebak dan tarik ulur dalam menentukan harga gula patokan petani (HPP). Hal ini tidak bisa dihindarkan karena sampai saat ini pemerintah menggunakan gabungan pendekatan antara pendekatan biaya produksi petani, paritas impor, dan target harga eceran secara kurang konsisten dan transparan. Dengan situasi tersebut, stakeholder utama akan berusaha mendesakkan kepentingannya berkaitan dengan penentuan besarnya HPP. Untuk menghindari terjadinya gejolak tahunan ini, pemerintah perlu menerapkan suatu cara penentuan HPP yang baku dan transparan sehingga seluruh stakeholder memiliki suatu kepastian atau perkiraan HPP dan juga harga eceran.
Dengan mempertimbangkan kepentingan stakeholder utama, sasaran pemerintah, perkiraan kondisi pasar internasional, serta dalam upaya meningkatkan daya saing industri gula nasional, maka diusulkan suatu pendekatan/formula penentuan HPP yang dibagi menjadi tiga tahap sebagai berikut.
- HPP Swasembada untuk periode 2007-2011. Dengan tujuan untuk mencapai sewasembada gula pada tahun 2009, HPP ini menggunakan pendekatan biaya produksi gula petani. HPP Swasembada diusulkan sekitar Rp 5000. Kebijakan ini perlu didukung dengan kebijakan tarif impor sekitar Rp 750/kg dan pembatasan impor sesuai dengan defisit produksi.
- HPP Berimbang untuk periode 2011- distorsi pasar gula dunia mendekati distrosi yang minimal. HPP ini menggunakan pendekatan biaya produksi tertimbang rata-rata dunia terkoreksi, baik koresksi dari pengaruh subsidi maupun proteksi di negara maju. Dengan HPP ini, hanya industri gula yang tingkat efisiensinya diatas rata-rata efisiensi industri gula dunia, masih bertahan. Dengan pendekatan ini, HPP diperkirakan sekitar Rp 4600/kg dan memerlukan impor tarif sebesar Rp 175/kg. HPP ini diberlakukan dari tahun 2011 sampai dengan distorsi pasar gula dunia medekati distorsi yang minimal.
- HPP Kompetitif jika pasar gula dunia sudah tidak terdistorsi atau distorsinya minimal. Menggunakan pendekatan biaya produksi tertimbang rata-rata dunia, HPP diperkirakan sekitar Rp 3800/kg tanpa perlu ada dukungan kebijakan yang signifikan. Pada tingkat HPP ini, hanya industri gula yang kompetitif di pasar domestik dan internasional yang bertahan.
Isu Penentuan HPP
Setiap tahun menjelang musim giling tebu, petani tebu, pabrik gula, pedagang, pemerintah, bahkan para politisi, selalu memiliki pusat perhatian yang sama yaitu mengenai harga gula patokan petani (HPP). Berdasarkan SK Menperindag No. 527/MPP/Kep/2004 jo Kep Menperindag No. 02/M/Kep/XII/2004 jo Kep Menperindag No. 08/M-DAG/Per/4/2005, HPP merupakan harga gula minimal yang diterima petani. HPP juga sekaligus merupakan signal bagi importir untuk melakukan impor, sebab impor gula baru dapat dilakukan jika petani tebu menerima harga minimal sama dengan HPP yang ditetapkan pemerintah, cq. Menteri Perdagangan.
HPP yang diputuskan menjelang musim giling ( Maret-Mei) selalu menimbulkan semacam kegaduhan ekonomi tebu yang melibatkan petani tebu yang diwakili oleh APTR, pemerintah, importir, dan juga industri makanan dan minuman. Petani dan juga pabrik gula tentunya mengharapkan HPP cukup tinggi, sedangkan pemerintah dan industri makanan dan minuman mengharapkan HPP yang lebih rendah. Untuk kasus tahun ini, pemerintah menetapkan HPP sebesar Rp 4900, naik Rp 100 dibandingkan tahun 2006. Namun APTR mendesak agar HPP menjadi sekitar Rp 5100 dengan alasan untuk menutup biaya produksi yang semakin meningkat. Penentuan HPP selalu diwarnai benturan kepentingan yang melibatkan lobi-lobi yang cukup alot.
Salah satu penyebab adanya tarik-ulur dalam penentuan HPP adalah karena pemerintah belum menetapkan pendekatan/formula yang cukup baku dan transparan dalam menentukan HPP. Proses penentuan HPP pada dua tahun ini yang didahului oleh sebuah tim survei untuk menentukan biaya produksi sebagai landasan penentuan HPP, dinilai masih belum menggunakan pendekatan yang baku dan transparan. Dalam menentukan HPP, pemerintah berusaha mempertimbangkan biaya produksi gula di tingkat petani, harga gula di pasar internasional (harga paritas impor), dan kisaran harga di tingkat konsumen yang dinilai ”wajar”. Sepanjang dalam mempertimbangkan ketiga faktor tersebut tidak baku dan transparan, maka akan ada ruang tarik-menarik antar pihak yang berkepentingan sehingga masalah penentuan HPP akan selalu muncul setiap awal musim giling. Negara maju seperti US dan EU dan negara berkembang seperti Thailand dan India telah berhasil membuat penentuan harga yang baku dan transparan sehingga terhindar dari masalah tarik-menarik dalam penentuan HPP.
Pilihan Pendekatan Penentuan HPP
Secara teoritis, ada beberapa pendekatan yang dapat dilakukan dalam penetuan HPP secara baku dan transparan sebagai berikut:
Pendekatan biaya produksi petani . Pendekatan ini dilandasi pemikiran bahwa negara tersebut memang bermaksud tetap mempertahankan atau mengembangan industri gulanya, terlepas dari tingkat efisiensi industri gulanya. Dengan demikian, HPP didasarkan pada biaya produksi ditambah marjin yang dinilai wajar. India merupakan salah satu negara yang sangat jelas menggunakan pendekatan ini. Kelebihan utama pendekatan ini adalah produsen mendapat kepastian harga yang menjamin tingkat keuntungannya.
Rata-rata biaya produksi gula dunia . Pendekatan ini dilandasi pemikiran bahwa negara hanya memberi peluang industri yang cukup efisien dengan tingkat efisiensi diatas rata-rata dunia, untuk berkembang. Industri yang tingkat efisiensinya dibawah rata-rata dunia yang dicerminkan oleh biaya produksi, tidak akan berkembang di negara tersebut. Dengan pendekatan ini, HPP didasarkan pada rata-rata biaya produksi (tertimbang) dunia ditambah dengan marjin yang dinilai wajar.
Pendekatan paritas impor/pasar internasional . Pendekatan ini dilandasi pemikiran bahwa pasar gula di pasar internasional diberi ruang untuk mempengaruhi pasar gula di dalam negeri, dengan derajat keterbukaan sesuai dengan pertimbangan pemerintah. Dengan demikian, HPP didasarkan pada harga di pasar internasional ditambah dengan biaya CIF dan berbagai bentuk tarif, pajak, biaya distribusi sampai tingkat pedagang besar. Besarnya pengaruh pasar internasional akan tercermin dari distorsi di border dalam bentuk tarif ataupun non-tarif. Jika hambatan tarif dan non-tarif pada tingkat minimal, maka kebiajakn HPP pada dasarnya mengacu pada harga di pasar internasional.
Target harga konsumen/pasar domestik . Pendekatan ini lebih berorientasi pada jaminan harga di tingkat konsumen (stabilitas harga di pasar domestik). Landasan pemikiran pendekatan ini adalah bahwa pemerintah ingin mencapai stabilitas harga dan tingkat harga yang wajar pada tingkat konsumen. Dengan demikian, HPP diturunkan dari target kisaran harga di tingkat konsumen yang ingin dicapai pemerintah.
Kombinasi pendekatan . Pendekatan ini menggabungkan beberapa pendekatan karena pemerintah menggunakan beberapa pertimbangan secara simultan. Thailand misalnya, mengkombinasikan pendekatan pasar domestik dan pasar internasional dengan membuat rata-rata kedua harga dari kedua pasar tersebut.
Indonesia cenderung mengkombinasikan pendekatan biaya produksi domestik, harga paritas impor, dan harga di tingkat konsumen, namun belum dirumuskan secara baku dan transparan sehingga berpotensi menimbulkan tarik-ulur antar stakeholder. Untuk mencegah hal ini terjadi pada masa-masa mendatang, maka pemerintah perlu segera merumuskannya secara baku dan transparan. Dalam merumuskan hal ini, maka pendekatan yang akan diterapkan seyogyanya sesuai dengan arah pengembangan industri gula nasional serta peran gula sebagai salah satu kebutuhan bahan pokok.
Mempertimbangkan upaya pemerintah untuk mencapai swasembada gula pada tahun 2009, maka jelas bahwa pemerintah akan mendorong terus pengembangan industri gula nasional. Di sisi lain, pasar gula masih distortif sehingga rata-rata harga dunia pada dua dekade terakhir (sekitar US$ 220 per ton) lebih rendah dari rata-rata biaya produksi dunia sekitar US$c 17.4/lb atau sekitar US$ 384 per ton. Di sisi lain, pemerintah masih menganggap bahwa gula merupakan kebutuhan pokok yang harganya di tingkat konsumen perlu distabilkan pada tingkat yang wajar (Rp 6000-7000 per kg).
Menggunakan pendekatan rata-rata biaya produksi gula domestik dinilai kurang fair karena dengan rata-rata biaya produksi sekitar Rp 4600/kg atau sekitar US$ 510/ton, jelas masih banyak PG dan petani yang tidak efisien. Sebagai perbandingan, biaya rata-rata produksi tertimbang gula dunia adalah sekitar US$ 384 per ton. Jika HPP didasarkan pada rata-rata biaya produksi domestik berarti pemerintah membiarkan sebagian industri gula yang tidak efisien untuk terus berkembang. Kebijakan ini tentu akan menimbulkan beban pada ekonomi nasional.
Menggunakan pendekatan rata-rata tertimbang biaya produksi gula dunia bisa menjadi pilihan lain. Dengan kebijakan ini, HPP didasarkan pada rata-rata biaya produksi ditambah dengan margin, misalnya 10% sebagai insentif produksi. Jika rata-rata biaya tertimbang dunia diasumsikan US$ 384/ton, maka HPP menjadi Rp 3798/kg. HPP yang sekarang (Rp 4900) jauh di atas nilai tersebut sehingga pendekatan ini sulit untuk diaplikasikan dalam waktu dekat ini. Di samping itu, tingkat distorsi pasar dunia yang masih tinggi juga menjadikan makin sulit untuk menerapkan HPP tersebut.
Pilihan berikutnya adalah pendekatan paritas impor yaitu HPP didasarkan pada harga gula di pasar internasional ditambah CIF dan biaya tarif dan pajak lainnya. Dengan mengunakan pendekatan ini, maka HPP akan sangat ditentukan oleh harga di pasar internasional. Ketika harga gula rendah seperti yang terjadi pada tahun 1990-an sekitar US$ 220/ton, maka HPP hanya sekitar Rp 2937/kg, sedangkan ketika harga tinggi seperti terjadi pada tahun 2006 sekitar US$450/ton, HPP bisa mencapai 5400. Kelemahan pendekatan ini adalah tidak adanya jaminan harga yang sangat dibutuhkan produsen sebagai dasar pertimbangan untuk melakukan investasi. Konsumen juga menghadapi ketidak-pastian dan dapat berubah menjadi masalah kritis ketika harga gula di pasar internasional tinggi seperti yang terjadi pada tahun 2006.
Pendekatan stabilitas harga di tingkat konsumen adalah pilihan yang perlu dipertimbangkan juga. Walaupun tidak umum digunakan, HPP secara teoritis dapat ditentukan berdasarkan target harga di tingkat konsumen. Untuk kasus Indonesia, jika harga eceran ditetapkan sekitar Rp 6000-7000 per kg, maka HPP diperkirakan sekitar Rp 4700-5700. Jika kebijakan ini yang akan diterapkan, maka pemerintah pada tingkat tertentu harus mampu mengisolasi pasar domestik. Ketika harga gula di pasar internasional turun tajam, jika tidak disolasi maka akan terjadi banjir impor. Masalah yang muncul adalah siapa yang bersedia membeli gula petani pada tingkat HPP. Sebaliknya, ketika harga di pasar internasional tinggi, importir tidak teratrik untuk melakukan impor sehingga ada kesulitan memenuhi konsumsi dalam negeri pada target harga yang ditetapkan. Bahkan, produsen dalam negeri mungkin memilih melakukan ekspor jika dinilai lebih menguntungkan. Di samping itu, HPP tersebut masih jauh diatas rata-rata biaya produksi tertimbang dunia sehingga ini berarti Indonesia membiarkan sebagian industri yang tidak efisien masih beroperasi sementara yang sudah efisien menerima keuntungan yang berlebihan.
Berdasarkan kelebihan dan kekurangan dari masing-masing pendekatan, maka pendekatan untuk HPP di Indonesia tampaknya perlu kombinasi dari beberapa pendekatan. Di samping itu, penentuan HPP yang lebih baku dan transparan memerlukan pentahapan untuk memberikan kesempatan pada produsen melakukan penyesuaian (adaptasi). Dengan kerangka berfikir tersebut, maka penetuan HPP dilakukan melalui tiga tahapan seperti terangkum pada Tabel 1 berikut.
HPP Swasembada (2007-2111) . Esensi dari HPP Swasembada adalah untuk mendukung terwujudnya swasembada gula nasional pada tahun 2009. Dengan demikian, HPP Swasembada seyogyanya tidak menganggu momentum industri gula nasional yang sedang tumbuh. Dengan mempertimbangkan kelebihan masing-masing pendekatan, maka pendekatan yang paling efektif mencapai tujuan adalah HPP berdasarkan biaya produksi tingkat petani. Dengan perkiraan biaya produksi antara Rp 4600 per kg, maka HPP diperkirakan sekitar Rp 5000/kg untuk periode 2007-2011. Dengan asumsi harga gula sudah mulai mendekati biaya produksi sekitar US$ 384/ton, maka diperlukan tarif impor sekitar Rp 750/kg. Periode ini mungkin perlu sekitar 4 tahun yaitu 2 tahun untuk mencapai swasembada dan 2 tahun untuk memperkuat basis mempertahankan swasembada.
Tabel 1. Pentahapan Penetapan HPP Gula petani
Pendekatan HPP
Periode
Rata-rata HPP (Rp/kg)
Kebijakan Pendukung
HPP Swasembada
2007-2011
5000
Tarif impor Rp 750/kg
Pembatasan impor sesuai defisit
HPP Berimbang
2011-Selama pasar distortif
4600
Tarif impor Rp 175/kg
HPP Kompetitif
Pasar gula dunia distornya minimal
3800
Tarif impor minimal
HPP Berimbang (2011- pasar gula terkoreksi). Setelah tercapai swasembada, industri gula Indonesia diharapkan sudah mulai meningkatkan daya saingnya dan tidak mengandalkan proteksi pemerintah semata-mata untuk berkembang. Industri gula yang tidak efisien pada periode ini harus mulai ditutup. Di sisi lain, pemerintah tetap menjaga agar pasar gula domestik relatif stabil. Dengan mempertimbangkan hal tersebut, maka pendekatan yang efektif untuk penentuan HPP adalah pendekatan biaya rata-rata tertimbang produksi gula dunia. Pendekatan ini perlu dimodifikasi untuk mengakomodasikan situasi pasar dunia yang distortif. Modifikasi yang perlu dilakukan adalah melakukan koreksi dengan menambahkan dampak subsidi dan pengaruh proteksi. Secara sederhana hal ini dapat dilakukan sebagai berikut:
- Rata-rata tertimbang biaya produksi gula dunia : US$c 38.4
- Koreksi pengaruh subsidi (US$ 6.4 M untuk 140 juta ton gula) : US$c 4.6
- Koreksi karena pengaruh proteksi melalui tarif dan non-tarif : US$c 3.5
- Total (US$c/kg) : US$c 44.9
- HPP (Rp/kg ) = Total + 10% (US$=Rp 9000) : Rp 4595
Selama periode ini, maka HPP adalah sekitar Rp 4595/kg, atau dibulatkan menjadi Rp 4600/kg. Agar kebijakan ini efektif dan dengan asumsi yang sama tentang harga gula dunia, maka diperlukan tarif impor sebesar Rp 175/kg. Karena pendekatan ini pada dasarnya berusaha mengoreksi pengaruh distorsi perdagangan gula yang distortif, maka periode ini yang dimulai tahun 2011 akan tetap berlaku sepanjang pasar dan industri gula di pasar internasional masih distortif.
HPP Kompetitif . Jika distorsi di pasar gula dunia sudah minimal, maka industri gula nasional harus mampu bersaing di pasar internasional. Terhadap situasi ini, pemerintah memiliki dua pilihan. Pertama, pemerintah dapat saja meliberalisasi pasar gula domestik dengan salah satu risiko adalah pasar gula domestik dapat berfluktuasi mengikuti dinamika pasar internasional. Pilihan kedua, jika pemerintah menginginkan pasar yang lebih stabil, maka pemerintah dapat menerapkan HPP yang bersifat kompetitif yaitu rata-rata biaya produksi gula dunia tanpa ada koreksi subsidi maupun koreksi hambatan tarif dan non-tarif. Dengan pendekatan ini, maka HPP adalah sekitar Rp 3798, dibulatkan menjadi Rp 3800/kg. Selanjutnya, dengan HPP tersebut pemerintah perlu menetapkan tarif yang bersifat minimum.
Penutup
Untuk menghindari terjadinya gejolak tahunan berkaitan dengan penentuan HPP pada setiap awal musim giling, pemerintah perlu menerapkan suatu cara penentuan HPP yang baku dan transparan. Dengan demikian, petani, PG, industri makanan dan mimuman, serta importir/pedagang, memiliki suatu kepastian atau perkiraan HPP dan juga harga eceran. Dengan mempertimbangkan kepentingan stakeholder utama, sasaran pemerintah, perkiraan pasar internasional, serta dalam upaya meningkatkan daya saing industri gula nasional, maka tulisan ini mencoba mengusulkan suatu pendekatan penenetuan HPP yang dibagi menjadi tiga tahap. Tahap pertama yang disebut HPP Swasembada diusulkan berkisar Rp 5000 dengan masa berlaku antara 2007-2011. Kebijakan ini perlu didukung dengan kebijakan tarif impor sekitar Rp 750/kg dan pembatasan impor sesuai dengan defisit produksi. Tahap ke dua yang disebut HPP Berimbang dengan pendekatan biaya produksi tertimbang rata-rata dunia yang dikoreksi dari pengaruh subsidi dan proteksi di negara maju. HPP pada tahap ini diperkirakan sekitar Rp 4600/kg dan memerlukan impor tarif sebesar Rp 175/kg. HPP ini diberlakukan dari tahun 2011 sampai dengan distorsi pasar gula dunia mendekati distorsi yang minimal. Jika pasar sudah tidak terdistorsi atau distorsinya minimal, maka HPP yang diterapkan disebut HPP Kompetitif dengan nilai HPP sebesar Rp 3800/kg. Pada periode ini, kebijakan impor gula hanya perlu memberikan proteksi yang minimal.
[Akhir Dokumen]
Kunjungan ke-557,
Sejak: 03 Desember 2007