Isu kebijakan

1. Industri CPO dan produk turunannya telah berkembang pesat sejak dua dekade terakhir. Produksi CPO meningkat dengan laju diatas 10% per tahun, sedangkan produksi minyak goreng meningkat dengan laju 6% per tahun. Pada tahun 2006, areal kelapa sawit sudah mencapai sekitar 5.2 juta ha, dengan tingkat produksi lebih dari 15 juta ton dan ekspor sekitar 11 juta ton.
2. Sebagai salah satu kebutuhan pokok, minyak goreng yang merupakan salah satu produk turunan CPO mempunyai nilai startegis. Kenaikan harga minyak goreng akan langsung berpengaruh pada pengeluaran rumah tangga dan dampaknya akan semakin signifikan untuk masyarakat miskin ataupun industri kecil yang banyak menggunakan minyak goreng. Kenaikan harga minyak goreng juga berkaitan langsung dengan inflasi, indikator ekonomi makro yang selalu diwaspadai semua pihak.
3. Pada saat ini, harga minyak goreng meningkat tajam sebagai akibat kenaikan harga CPO di pasar internasional. Harga CPO di pasar Rotterdam sempat di atas US$ 8500/ton, suatu tingkat harga yang sangat tinggi. Sebagai akibatnya, harga minyak goreng eceran di pasar domestik sempat mencapai Rp 9000-10000/kg, padahal biasanya berkisar antara Rp 4500-6000 per kg. Lonjakan harga yang demikian tinggi tentu sangat memberatkan kosumen dan industri kecil yang menggunakan minyak goreng sebagai salah satu input utama dalam proses produksinya.
4. Terhadap kenaikan harga minyak goreng yang demikian tinggi, peran pemerintah untuk melakukan pengendalian merupakan suatu keharusan. Kenaikan harga tersebut kini tidak hanya meresahkan masyarakat miskin dan industri kecil, tetapi sudah berimbas pada kenaikan harga-harga kebutuhan pokok lainnya. Jika ini tidak dikendalikan, dampak kenaikan harga minyak goreng dapat berkembang tidak hanya terbatas pada isu ekonomi, tetapi merambat ke masalah sosial dan politik.

  Perlunya Perubahan Kebijakan

5. Sebagai produk berbasis pertanian, maka fluktuasi harga tampaknya tidak akan dapat dihindarkan dan akan menjadi masalah rutin/kronis, baik ketika harga CPO menurun drastis ataupun meningkat tajam seperti saat ini. Kebijakan yang kini dianut oleh pemerintah umumnya belum merupakan kebijakan jangka panjang dalam pengertian kebijakan belum mantap sehingga sering direvisi. Revisi dilakukan karena alasan ekonomi, sosial, bahkan tekanan dari kelompok berkepentingan ( interest group ) yang memiliki lobi kuat ke pemerintah. Pada saat ini pemerintah belum punya kebijakan yang tegas dan jangka panjang untuk menekan harga minyak goreng, apakah dengan menaikkan pungutan ekspor (PE), kewajiban pasokan ke pasar domestik (DMO) atau melakukan operasi stabilisasi harga minyak goreng.
6. Jika pemerintah bermaksud mengatasi masalah tersebut secara jangka panjang, pemerintah harus mengambil kebijakan yang bersifat fundamental. Kebijakan tersebut akan memerlukan biaya yang cukup besar, namun diyakini mampu menyelesaikan masalah secara lebih mendasar dan jangka panjang. Investasi biaya yang mahal tersebut akan terbayarkan jika masalah fluktuasi harga dan ketidak pastian kebijakan dapat ditekan seminimal mungkin. Hal ini akan menguntungkan baik bagi industri, konsemen, dan tentunya pemerintah.
7. Jika pemerintah sepakat untuk menerapkan kebijakan CPO dan minyak goreng secara jangka panjang, konsisten, dan transparan, pemerintah harus mempertimbangkan hal berikut. Pertama , kebijakan yang dirumuskan sedapat mungkin mampu mengakomodasi berbagai kemungkinan/skenario dimana intervensi pemerintah memang sangat dibutuhkan. Dalam kasus ini, tiga skenario yang perlu diantisipasi adalah harga CPO terlalu rendah, harga CPO terlalu tinggi, atau perubahan nilai tukar yang cukup signifikan.
8. Kedua , target kebijakan harus lebih spesifik yaitu orang miskin, petani, atau industri yang berbasis CPO. Untuk orang miskin, misalnya, tujuan kebijakan adalah untuk memberi akses minyak goreng dengan harga terjangkau kepada mereka. Untuk petani dan industri, tujuan kebijakan pemerintah mungkin memberi dukungan agar petani menjadi kompetitif dan menciptakan kepastian iklim investasi karena industri CPO merupakan investasi jangka panjang.
9. Ketiga, tujuan kebijakan harus berdimensi jangka panjang sehingga tujuan tersebut memerlukan komitmen jangka panjang baik dari eksekutif maupun legeslatif. Tanpa dukungan dan komitmen jangka panjang tersebut, kebijakan pemerintah akan cenderung bersifat jangka pendek untuk merespon isu jangka pendek.

Pilihan Kebijakan

Jika ketiga kriteria kebijakan tersebut sudah disepakati, maka ada beberapa pilihan kebijakan yang potensial untuk diterapkan dengan kelebihan dan kekurangannya (Tabel 1) sebagai berikut.

10. Pungutan ekpsor . Seperti yang diterapkan sekarang, pungutan eskpor (PE) merupakan salah satu instrumen kebijakan yang dapat diterapkan. Ketika harga di pasar international meningkat, untuk melindungi konsumen dalam negeri, maka PE ditingkatkan. Jika harga CPO di pasar internasional turun, maka PE diturunkan. Hal yang identik juga berlaku terhadap perubahan nilai tukar. Dengan pendekatan ini, usulan tingkat PE disajikan pada Tabel 2. Sisi positif kebijakan ini adalah mudah diterapkan dan ada penerimaan pemerintah melalui pungutan ekspor. Namun kebijakan ini memiliki beberapa potensi masalah. Ketika harga CPO sangat tinggi di pasar interansional, kebijakan ini memiliki sisi negatif seperti tidak sejalan dengan sasaran pemerintah untuk meningkatkan ekspor 20% pada tahun 2007, mendistorsi pasar internasional, termasuk menurunkan pendapatan petani. Ketika harga CPO rendah, kelebihan kebijakan ini adalah membantu meringankan beban petani karena PE diturunkan, namun pada saat yang sama akan terjadi penuruan penerimaan negara.
11. Domestic market obligation . Kebijakan ini sebenarnya hanya akan diapalikasikan ketika harga CPO di pasar internasional sangat tinggi sehingga mendorong harga minyak goreng meningkat diatas target harga yang di patok pemerintah. Ketika harga maksimum yang ditetapkan pemerintah sudah terlewati untuk periode tertentu, mislanya 1 bulan, maka pemerintah mewajibkan produsen CPO dan minyak goreng untuk mengalokasikan produksinya pada harga tetentu untuk memenuhi konsumsi minyak goreng domestik dengan harga maksimum sama dengan harga eceran tertinggi (HET). Kebijakan ini memiliki beberapa kelemahan seperti sulit dalam pelaksanaan, tidak sejalan dengan upaya peningkatan eskpor, dan menurunkan petani dan industri CPO.
12. Stabilisasi harga melalui operasi pasar . Kebijakan ini pada prinsipnya identik dengan kebijakan buffer stock tetapi lebih spesifik diarahkan untuk mencegah harga tidak melewati HET. Ketika harga minyak goreng tinggi, maka pemerintah melakukan operasi pasar dengan memasok minyak goreng pada HET dengan target akan berdampak pada penurunan harga eceran. Sisi positif dari kebijakan ini adalah tidak mendistorsi eskpor CPO dan produk turunannya. Sisi negatifnya adalah perlu dukungan dana untuk pasokan dan dana opersional untuk melakukan opetrasi pasar, serta efektivitasnya sering diragukan mengingat luasnya cakupan dan kondisi geografis Indonesia yang sangat luas. Di samping itu, kebijakan ini sering mengalami kesulitan dalam implemetasinya dan salah sasaran (target).
13. Subsidi ke industri minyak goreng . Landasan kebijakan ini pada dasarnya memberi subsidi kepada industri minyak goreng dan produknya dilepas ke pasar dengan harga tidak melewati HET. Kebijakan ini juga lebih banyak ditujukan ketika harga CPO melambung di pasar internasional. Sisi positif kebijakan ini adalah tidak mendistorsi pasar eskpor CPO. Di sisi lain, kelemahan kebijakan ini adalah memerlukan dana yang cukup besar untuk mensubsidi serta kemungkinan adanya eskpor produk yang bersubsidi ke pasar eskpor.
14. Subsidi kepada orang miskin . Kebijakan ini berusaha membantu orang miskin sebagai kelompok masyarakat yang paling merasakan dan paling rentan akibat lonjakan harga minyak goreng. Dengan mengunakan konsep direct payment pada orang miskin, hal ini sudah dilakukan baik di negara maju seperti US dengan food stamp dan di India untuk komoditi gula dengan ratian card . Sisi positf dari kebijakan ini adalah target terfokus hanya pada orang miskin sehingga dana subsidi yang diperlukan relatif lebih sedikit, langsung pada orang yang memang sangat memerlukan bantuan, dan tidak mendistorsi pasar domestik dan pasar internasional. Kelemahan kebijakan ini adalah perlunya dana subsidi serta pelaksanaannya sering tidak tepat sasaran seperti raskin, JPS, dan bantuan tunai langsung.

Rekomendasi Kebijakan

15. Dengan mempertimbangkan dampak posistif dan negatif dari masing-masing pilihan kebijakan, maka tampaknya kebijakan yang diperlukan adalah kombinasi 2 kebijakan. Dua kebijakan tersebut adalah (i) kebijakan yang berkaitan langsung dengan produsen dan perdagangan internasional dan (ii) kebijakan yang berkaitan dengan konsumen. Bukti empiris menunjukan bahwa agar efektif, kebijakan yang akan diambil perlu spesifik untuk masing-masing target ( decoupled policies ). Di Negara maju seperti Amerika, kebijakan yang besifat “ decoupled ” sudah banyak diterapkan terutama kebijakan produksi semakin dipisahkan dengan kebijakan perdagangan. Di samping lebih efektif mencapai target, dampak ikutan dari kebijakan tersebut lebih mudah diisolasi.
16. Jika pendekatan decoupled disepakati, paket kebijakan yang diperlukan adalah kebijakan yang bersifat efektif, jangka panjang dan predictable . Untuk itu, kebijakan yang diusulkan adalah kombinasi kebijakan PE dan subsidi ke penduduk miskin dengan penjelasan sebagai berikut.
17. Pungutan ekpsor . Dengan menggunakan pendekatan pembagian beban antara konsumen dan produsen, maka alternatif besarnya PE untuk jangka panjang yang transparan ( predictable ) berdasarkan kajian yang telah dilakukan, disajikan pada Tabel 2. Esensi dari tabel tersebut adalah sebagai berikut:
    1. Pajak eskpor hanya diterapkan ketika harga CPO di pasar internasional minimal setara dengan sekitar Rp 2400/kg. Jika misalnya nilai tukar yang berlaku adalah Rp 9000/US$, maka PE baru diterapkan ketika harga CPO di pasar interansional (Rotterdam) minimal US$ 260/ton.
    2. PE diterapkan secara progresif mengikuti dinamika harga CPO dan nilai tukar. Makin tinggi harga CPO atau nilai tukar makin melemah, maka makin tinggi PE. Ketika harga CPO sekitar US$ 700/ton dan dengan nilai tukar Rp 9000/kg, maka besarnya PE adalah sekitar 10%. Dengan asumsi harga CPO rata-rata sekitar US$ 600/ton, maka besarnya penerimaan negara adalah sekitar Rp 5 triliun.
       
18. Untuk konsumen, target perlu dibuat lebih spesifik yaitu orang miskin. Pemerintah akan sangat terbebani dan tidak adil kalau harus menjamin harga minyak goreng stabil untuk semua konsumen. Di samping itu, golongan menengah ke atas masih mampu menahan beban kenaikan harga minyak goreng. Untuk penduduk miskin, kebijakan untuk memberi akses terhadap minyak goreng murah merupakan suatu keharusan. Kebijakan yang paling efektif adalah kebijakan yang bernuansa direct payment yang memang terpisah dengan kebijakan produksi. Jadi kebijakan ini harus tidak berpengaruh dengan produksi, atau pengaruhnya minimal.
19. Berdasarkan pengalaman, kebijakan dalam bentuk operasi pasar kurang efektif seperti kasus minyak goreng saat ini. Salah satu pilihan kebijakan yang cukup efektif adalah dengan mengadopsi atau mengadaptasi kebijakan ratian card untuk gula yang diterapkan di India atau food stamp di Amerika Serikat. Pada saat harga minyak goreng di atas HET, setiap penduduk miskin diberi sejenis kartu dimana dengan kartu tersebut mereka mendapakatkan minyak goreng dengan volume tertentu pada harga HET. Jika diasumsikan jumlah orang miskin sekitar 40 juta orang, HET Rp 6500/kg, dan konsumsi per kapita 16 kg/kapita/tahun, maka jumlah subsidi yang dibutuhkan tidak lebih Rp 1 Triliun, jauh dibawah nilai pungutan ekspor.
20. Kebijakan sejenis ratian card ini tentu membutuhkan dana yang cukup besar, data orang misksin yang tepat, serta managemen distribusi yang handal. Akan tetapi, jika pemerintah bermaksud menyelesaikan masalah subsidi untuk orang miskin, termasuk subsidi untuk minyak goreng secara mendasar, hal ini seyogyanya dilakukan. Di samping itu, mempertimbangkan penerimaan PE CPO yang dapat mencapai Rp 5 Triliun, kebijakan ini masih dapat diterima karena hanya membutuhkan maksimum Rp 1 triliun untuk sekitar Rp 40 juta orang miskin. Bahkan jika harga CPO sering dibawah US 600/ton, subsidi mungkin hanya Rp 0.5 triliun. Di samping itu, hanya dengan cara ini pemerintah bisa menerapkan kebijakan yang bersifat jangka panjang, karena akan terhindar dari isu-isu konflik kepentingan antara stakeholder yang bersifat jangka pendek.

Penutup

22. Sebagai penutup dapat disimpulkan bahwa pemerintah harus melakukan perubahan secara fundamental dalam menangani masalah yang berkaitan dengan minyak goreng. Kebijakan yang disarankan adalah bersifat ” decoupled ” dua kebijakan yaitu kebijakan PE (Tabel 2) dan subsidi untuk orang miskin. Dengan kebijakan ini, pemerintah akan dapat mewujudkan kebijakan jangka panjang, transparan, dan predictable , sehingga dapat menghindarkan konflik kepentingan jangka pendek. Pendekatan ini tentu akan memerlukan biaya, namun biaya itu dapat dinilai sebagai suatu investasi jangka panjang. Dengan kebijakan seperti ini, investor memiliki kepastian iklim investasi, sementara rakyat miskin relatif aman dari gejolak pasar CPO. Hal ini akan sangat meringankan beban pemerintah, karena hanya terfokus untuk melindungi orang miskin dari dinamika pasar internasional.

 

Tabel 1. Dampak Positif dan Negatif Masing-Masing Pilihan Kebijakan

Kebijakan	Potensi Dampak Positif/Manfaat	Potensi Dampak Negatif/ Masalah
Pajak Ekpsor	•  Penerimaan Negara (Rp 5 T) •  Distribusi beban antara konsumen dan produsen •  Mudah dilaksanakan	•  Mendistorsi pasar internasional dan domestik •  Menghambat upaya peningkatan ekspor •  Menurunkan pendapatan industri CPO domestik •  Menurunkan pendapatan petani
Domestik Market Obligation	•  Efektivitas relatif lebih baik	•  Mendistorsi pasar internasional dan domestik •  Menghambat upaya peningkatan ekspor •  Menurunkan pendapatan industri CPO domestik •  Menurunkan pendapatan petani •  Penerimaan negara lebih rendah
Operasi Pasar	•  Tidak mendistorsi pasar ekspor •  Tidak membebani industri berbasis CPO •  Tidak membebani petani	•  Membebani anggaran negara cukup besar •  Efektivitas rendah
Subsidi ke Industri Minyak Goreng	•  Tidak mendistorsi pasar eskpor •  Tidak membebani industri berbasis CPO •  Tidak membebani petani	•  Membebani anggaran negara cukup besar •  Ekspor minyak goreng bersubsidi •  Kesulitan implementasi
Subsidi ke Orang Miskin	•  Tidak mendistorsi pasar eskpor •  Tidak membebani industri berbasis CPO •  Tidak membebani petani •  Target lebih fokus sehingga beban anggaran lebih rendah	•  Membebani anggaran negara (Maksimum Rp 1 Triliun) •  Pelaksanaan sering tidak tepat sasaran

Tabel 2. Penentuan PE berdasarkan Dinamika Harga CPO di Pasar Interansional dan Nilai Tukar Rupiah

Harga CPO	Nilai Tukar	PE	Harga CPO	Nilai Tukar	PE
(US$/ton)	(Rp/US$)	(%)	(US$/ton)	(Rp/US$)	(%)
366-400	6000-6500	0.00	550-600	6000-6500	5.31
366-400	6500-7000	0.19	550-600	6500-7000	6.28
366-400	7000-7500	1.45	550-600	7000-7500	7.12
366-400	7500-8000	2.54	550-600	7500-8000	7.84
366-400	8000-8500	3.50	550-600	8000-8500	8.48
366-400	8500-9000	4.35	550-600	8500-9000	9.05
400-450	6000-6500	0.70	600-650	6000-6500	6.36
400-450	6500-7000	2.01	600-650	6500-7000	7.25
400-450	7000-7500	3.14	600-650	7000-7500	8.02
400-450	7500-8000	4.12	600-650	7500-8000	8.68
400-450	8000-8500	4.99	600-650	8000-8500	9.27
400-450	8500-9000	5.75	600-650	8500-9000	9.79
450-500	6000-6500	2.56	650-700	6000-6500	7.25
450-500	6500-7000	3.73	650-700	6500-7000	8.07
450-500	7000-7500	4.74	650-700	7000-7500	8.78
450-500	7500-8000	5.62	650-700	7500-8000	9.40
450-500	8000-8500	6.40	650-700	8000-8500	9.95
450-500	8500-9000	7.08	650-700	8500-9000	10.43
500-550	6000-6500	4.07	700-750	6000-6500	8.02
500-550	6500-7000	5.13	700-750	6500-7000	8.78
500-550	7000-7500	6.04	700-750	7000-7500	9.45
500-550	7500-8000	6.84	700-750	7500-8000	10.02
500-550	8000-8500	7.54	700-750	8000-8500	10.53
500-550	8500-9000	8.16	700-750	8500-9000	10.98

 

Sumber: Susila (2005)

 

[Akhir Dokumen]

---

Kunjungan ke-2440,
Sejak: 16 Juli 2007