LATAR BELAKANG

.

•  Sesuai amanat konstitusi nasional Panca Sila dan UUD 1945, pemerintah bertanggung jawab untuk menciptakan masyarakat yang adil dan makmur. Untuk mencapai masyarakat yang adil dan makmur tersebut, pemerintah perlu melakukan pembangunan nasional. Pada masa lampau, sumber dana pembangunan nasional berasal dari hutang negara dan eksloitasi sumber daya alam. Namun, seperti telah kita pahami bersama, keduanya sudah tidak mungkin diandalkan lagi. Malahan, dampak negatif dari kedua sumber pendanaan tersebut masih sangat terasa sebagai beban pembangunan saat ini dan ke depan.

•  Pajak sebagai sumber pendanaan yang sah (konstitusional) diperluas dan menempatkan sektor pertanian sebagai subyek pajak (sumber penerimaan pajak), termasuk pajak pertambahan nilai (PPN). Selain itu, perluasan obyek pajak juga menempatkan pengusaha di sektor pertanian sebagai pengusaha kena pajak (PKP).

•  Seperti diketahui, sektor pertanian berperan penting dalam perekonomian nasional melalui kontribusinya dalam pendapatan jutaan petani, lapangan kerja, penyediaan kebututuhan pokok dan bahan baku bagi industri, penerimaan devisa, pelestarian lingkungan dan pengembangan wilayah. Namun sektor pertanian secara kualitatif belum berkembang seperti yang diharapkan. Beberapa fakta menunjukkan bahwa (i) tingkat produktivitas semua produk secara relatif masih lebih rendah dibandingkan dengan yang dihasilkan negara lain, (ii) produk yang dihasilkan masih kalah bersaing dengan produk sejenis dari negara lain, (iii) produk yang dihasilkan masih berbentuk produk primer, dan (iv) belum mampu mensejahterakan masyarakat pertanian, terutama petani/pekebun/nelayan/peternak yang jumlahnya puluhan juta orang.

•  Undang-undang No. 18 Tahun 2000 yang diberlakukan pada sektor pertanian sejak tanggal 1 Januari 2001 merupakan UU hasil revisi UU No. 8 Tahun 1983 sebagaimana diperbaiki untuk pertama kali menjadi UU No. 11 Tahun 1994. Pertimbangan yang melandasi pemberlakuan UU ini adalah pajak penjualan yang diberlakukan sebelumnya tidak lagi memadai untuk menampung kegiatan masyarakat dan belum mencapai sasaran kebutuhan pembangunan, antara lain meningkatkan penerimaan negara, mendorong ekspor dan pemerataan pembebanan pajak.

•  Selain itu, pemberlakuan PPN juga ditujukan untuk meningkatkan daya saing barang hasil pertanian dalam perdagangan internasional. Pengenaan tarif pajak PPN nol persen (secara implisit sebagai subsidi bagi konsumen internasional) pada produk pertanian yang diekspor dianggap sebagai insentif bagi peningkatan daya saing produk pertanian di pasar internasional.

 

PRODUK INDUSTRI AGRO DALAM ATURAN PERUNDANG-UNDANGAN TENTANG PAJAK PERTAMBAHAN NILAI

•  Dalam pelaksanaannya UU No. 18 ini dilengkapi dengan beberapa aturan pelaksanaan berupa Peraturan Pemerintah, Surat Keputusan Menteri Keuangan dan Surat Edaran Direktorat Jenderal Pajak. Beberapa ketentuan dalam UU dan aturan pelaksanaan yang berhubungan dengan sektor pertanian dan produk industri agro adalah:

1. UU No. 18 menghapus ketentuan bahwa barang hasil pertanian, termasuk perkebunan yang diambil langsung dari sumbernya tidak dikenakan PPN (Pasal 4A). Dalam PP No. 46 Tahun 2003 yang merupakan hasil perubahan PP No. 12 Tahun 2001 disebutkan bahwa barang hasil pertanian yang dikenakan PPN dengan tarif 10% diantaranya adalah barang yang dihasilkan dari kegiatan usaha di bidang perkebunan (Pasal 1 ayat 2a). Selain itu, sebagian produk industri agro adalah produk ekspor maka produk tersebut memenuhi syarat sebagai barang ekspor dengan tarif PPN 0%. Penerapan produk industri agro sebagai barang kena pajak (BKP) yang diekspor dikenakan PPN dengan tarif 0% dimaksudkan sebagai insentif ekspor bagi PKP yang bergerak di bidang ekspor.
2. Barang hasil pertanian dapat memenuhi kriteria sebagai barang strategis, yaitu dihasilkan dan diserahkan oleh petani atau kelompok tani. Mengacu pada penjelasan Pasal 2 ayat 2 huruf c PP No. 46 Tahun 2003, barang hasil pertanian strategis adalah barang yang dipetik langsung, diambil langsung atau disadap langsung dari sumbernya termasuk hasil pemrosesannya dilakukan dengan cara dikeringkan dengan cara dijemur atau dibekukan dan diserahkan oleh petani atau kelompok tani. Barang hasil pertanian strategis selanjutnya dibebaskan dari pengenaan PPN.
3. Ketentuan lain dalam UU No. 18 Tahun 2000 yang penting dan terkait dengan produk industri agro adalah tentang restitusi. Dasar hukum tentang restitusi berbunyi “apabila dalam suatu masa pajak, Pajak Masukan (PM) yang dapat dikreditkan lebih besar dari pada Pajak Keluaran (PK), maka selisihnya merupakan kelebihan pajak yang dapat dimintakan kembali (restitusi) atau dikompensasi untuk masa pajak berikutnya (Pasal 9 ayat 4)”. Sebagai aturan pelaksanaan Pasal tersebut adalah Keputusan Direktorat Jenderal Pajak No. KEP-160/PJ/2001 tanggal 19 Februari 2001.
4. Pengusaha kena pajak (PKP) adalah pengusaha yang menyerahkan barang kena pajak (BKP) dan jasa kena pajak (JKP) di daerah pabean dan atau melakukan ekspor BKP, seperti tercantum dalam Pasal 4 huruf a, c dan f UU No. 18 Tahun 2000 dan PP No. 24 Tahun 2002 Pasal 2. Salah satu aturan pelaksanaan tentang PKP ini dan terkait dengan pengusaha perkebunan dituangkan dalam Surat Keputusan Menteri Keuangan No. 571/KMK.03/2003 tanggal 29 Desember 2003 tentang batasan pengusaha kecil PPN. Dalam Pasal 1 berbunyi “ Pengusaha Kecil adalah Pengusaha yang selama satu tahun buku melakukan penyerahan barang kena pajak dan atau jasa kena pajak dengan jumlah peredaran bruto dan atau penerimaan bruto tidak lebih dari Rp.600.000.000 (enam ratus juta rupiah)”.

 

PERMASALAHAN

•  Permasalahan penerapan PPN berkaitan dengan kondisi internal dan eksternal sektor pertanian yang belum kondusif. Pengenaan PPN pada produk primer pertanian (produk industri agro) seperti saat ini menimbulkan gangguan terhadap peningkatan kinerja sektor pertanian dan industri agro dalam bidang produksi, ekspor, nilai tambah dan kesejahteraan petani/nelayan. Hal ini terjadi karena:

1. Pengenaan PPN berdasarkan asumsi produsen sebagai penentu harga berlawanan dengan kenyataan bahwa produsen produk industri agro adalah penerima harga.
2. Ketentuan barang strategis yang diserahkan petani/nelayan/kelompok tani justru menimbulkan pembebanan PPN ke petani/nelayan/kelompok tani sacara tidak transparan dan tidak adil.
3. Ketentuan perlunya pengukuhan pada usaha kecil dan menengah (UKM) yang beromset di atas Rp. 600 juta per tahun sebagai pengusaha kena pajak (PKP) justru menimbulkan pengenaan PPN ke UKM yang tidak dikukuhkan menjadi tidak transparan.
4. Kesulitan pengekspor memperoleh restitusi PPN menimbulkan tekanan pada harga produk pertanian di pemasaran domestik. Cost of money dari kesulitan restitusi diteruskan ke pelaku di bawahnya secara tidak transparan melalui mekanisme penentuan harga. Pembebanan ini diperkirakan sampai ke petani/nelayan sehingga pendapatan petani/nelayan menjadi berkurang sebesar beban yang dikenakan pada produk industri agro yang dijual.

•  Secara teoritis situasi akan menjadi lebih bermasalah apabila struktur pasar bersifat monopsoni/monopoli. Struktur pasar demikian memungkinkan pengalihan beban pajak dikendalikan oleh monopsonis/monopolis. Seperti diketahui, struktur pasar produk perkebunan bersifat monopsoni, sehingga monopsonis (pedagang/ pengekspor) mempunyai kekuatan kontrol untuk menentukan pergeseran beban PPN.

 

OUTPUT DAN DAMPAK

Pengenaan PPN seperti sekarang ini menghasilkan penerimaan pemerintah yang berasal dari sektor pertanian termasuk industri agro. Sektor pertanian termasuk industri agro sebagai salah satu sektor penyumbang penerimaan pemerintah. Pada tahun 2001, penerimaan PPN dari sektor pertanian berjumlah sekitar Rp. 893 milyar.

Penerimaan PPN produk industri agro membebani cash flow industri, diskriminatif, menimbulkan ketidak pastian hukum dan iklim usaha menjadi tidak kompetitif dan tidak kondusif. Sebagai contoh, industri pengolah biji kakao tahun 2003 terbebani cash flow dalam bentuk cost of money sebesar 100.000 ton x Rp 15 juta x 3/12 x 20% x 4 = Rp 300,- milyar.

Pengenaan PPN 10% terbukti menekan keragaan dan daya saing lima produk perkebunan Indonesia, yaitu kakao, kopi, minyak sawit, karet dan teh. Dampak pengenaan PPN pada lima produk perkebunan tersebut dapat dijadikan contoh dan diuraikan sebagai berikut:

1. Hasil simulasi historis 2001-2004 (PPN=10% vs PPN=0%) menunjukkan bahwa sub sektor perkebunan Indonesia mengalami:

1. Kehilangan nilai produksi dan devisa dari ke lima produk perkebunan tersebut sebesar Rp. 5.100 juta dan US$ 10,245 juta.
2. Kehilangan nilai tambah ke lima produk perkebunan tersebut bernilai Rp. 1.242.540 juta/tahun, sementara perolehan penerimaan negara dari PPN dari ke lima produk perkebunan tersebut hanya Rp. 543.119 juta/tahun. Jadi kehilangan nilai tambah ke lima produk perkebunan lebih dari 2,29 kali lipat dari nilai penerimaan PPN.
3. Penurunan daya saing (pangsa ekspor) produk perkebunan Indonesia di pasar internasional. Penurunan daya saing absolut ke lima produk perkebunan rata-rata per tahun secara berurutan adalah 5,06%, 0,76%, 0,22%, 0,28%, dan 1,26%. Hal yang sama terjadi pada daya saing relatif terhadap negara-negara pesaing ekspor, seperti Pantai Gading (kakao), Brazil (kopi), Malaysia (minyak sawit), Malaysia dan Thailand (karet), dan India (teh).

2. Hasil simulasi peramalan tahun 2005-2008 menunjukkan bahwa pengenaan PPN menjadi 0% akan dapat mencegah sub sektor perkebunan Indonesia dari:

1. Kehilangan nilai produksi dan devisa masing-masing sekitar Rp. 6.426 juta/tahun dan US$ 11,241 juta/tahun.
2. Kehilangan nilai tambah yang dapat diperoleh dari pengenaan PPN 0% adalah Rp. 1.431.594 juta/tahun berbanding perolehan penerimaan PPN Rp. 655.078 juta/tahun atau 2,19 berbanding 1.
3. Penurunan daya saing (pangsa ekspor produk) absolut ke lima produk perkebunan rata-rata per tahun secara berurutan adalah 4,56%, 0,79%, 0,20%, 0,31%, dan 1,42%. Kenaikan daya saing tersebut ternyata diikuti dengan kenaikan daya saing relatif terhadap negara-negara pesaing ekspor yang ditunjukkan adanya penurunan daya saing negara-negara pesaing ekspor, seperti Pantai Gading (kakao), Brazil (kopi), Malaysia (minyak sawit), Malaysia dan Thailand (karet), dan India (teh).

•  Kapasitas produksi industri perikanan menurun akibat ekonomi biaya tinggi sehingga banyak perusahaan perikanan yang tidak dapat melanjutkan usahanya. Hasil perhitungan rugi laba dan Resources Cost Ratio (RCR) mengisyaratkan bahwa pengenaan PPN 10% memberatkan usaha perikanan yang mayoritas menggunakan kapal-kapal ikan berukuran kurang dari 60 GT.

•  Produksi hasil tangkapan dijual dalam bentuk gelondongan ke luar negeri untuk menghindari PPN yang pada akhirnya berpengaruh pada ketersediaan bahan baku bagi industri pengolahan dalam negeri. Data dari Departemen Perindustrian menunjukkan bahwa utilitas kapasitas industri pengolahan hanya sekitar 34,35%.

•  Secara politis, pengenaan PPN seperti saat ini tidak mendapat dukungan luas di kalangan petani/nelayan dan pelaku bisnis pertanian yang tergabung dalam berbagai asosiasi produsen dan pengekspor. Berbagai permasalahan di atas telah sering disampaikan oleh para pengekspor produk perkebunan dan instansi pemerintah yang berada dalam lingkup Departemen Perindustrian dan Perdagangan, dan Departemen Pertanian. Berbagai asosiasi produsen produk perkebunan juga telah beberapa kali mengajukan keberatan atas pengenaan PPN pada produk industri agro.

•  Secara ekonomi, pengenaan PPN seperti saat ini menimbulkan beban pajak bagi jutaan petani dan nelayan dan ribuan UKM yang tidak dapat dipastikan jumlahnya. Untuk produk industri agro yang sebagian besar diekspor, seperti produk primer perkebunan dan perikanan, pengenaan PPN saat ini cenderung tidak efisien. Pembayaran ke depan dan kesulitan restitusi menimbulkan beban biaya bagi pengekspor. Keadaan ini mengakibatkan PPN tidak beda dengan pajak ekspor. Pengenaan PPN saat ini juga tidak netral baik terhadap perdagangan domestik maupun internasional. Jumlah beban pajak yang ditanggung konsumen maupun beban pajak yang terkandung dalam harga produk industri agro yang diekspor tidak dapat dihitung dengan pasti jumlahnya.

 

KESIMPULAN

•  Pengenaan PPN pada produk industri agro terbukti tidak mampu meningkatkan daya saing produk pertanian Indonesia. Dampak negatif dari pengenaan PPN pada produk industri agro di atas harus menjadi perhatian serius pemerintah. Sektor pertanian cukup mengalami tekanan yang berat dibandingkan benefit yang diperoleh pemerintah. Apabila kebijakan PPN masih diteruskan, maka distorsi terhadap keragaan dan kinerja sektor pertanian akan terus berlangsung. Pelaku usaha di sektor pertanian terutama petani dan UKM yang jumlahnya puluhan juta akan menerima pengalihan beban PPN dari para pelaku yang lebih kuat, seperti pedagang besar, pengolah dan pengekspor produk industri agro . Dalam jangka panjang, hal ini dapat berakibat pada terjadinya misalokasi sumber daya di sub sektor pertanian.

 

REKOMENDASI ALTERNATIF KEBIJAKAN

•  Rekomendasi yang dapat diajukan pada dasarnya adalah pilihan antara mereformasi atau mempertahankan kebijakan PPN saat ini. Implementasinya dapat dijelaskan sebagai berikut:

1. Reformasi kebijakan PPN dapat dilakukan dengan menetapkan (i) pembebasan sementara (penundaan) pengenaan PPN pada seluruh atau sebagian produk industri agro atau (ii) penghapusan sama sekali seluruh produk industri agro dari pengenaan PPN. Pilihan kebijakan ini dilandasi spirit pembelaan terhadap industri/sektor pertanian. Pilihan (i) mengisyaratkan perlunya perbaikan kondisi sektor pertanian dan revisi PP No. 46 Tahun 2001, yaitu pasal tentang barang strategis berupa barang hasil pertanian (Pasal 1 dan Pasal 2 ayat 2 huruf c PP No. 46 Tahun 2003). Sedangkan pilihan (ii) mengisyaratkan perlunya revisi UU No. 18 Tahun 2000, yaitu pada pasal 4A disebutkan bahwa barang hasil pertanian merupakan barang tidak kena pajak. Selanjutnya dijelaskan bahwa produk pertanian merupakan salah satu jenis barang hasil pertanian.
2. Mempertahankan kebijakan PPN dapat dilakukan dengan menetapkan (i) mempertahankan status quo pengenaan PPN pada produk industri agro atau (ii) menghilangkan diskriminasi pengenaan PPN terhadap subyek pajak, yaitu menghilangkan pembebasan PPN pada petani/nelayan dan UKM serta menghilangkan restitusi pajak bagi pengekspor. Pilihan kebijakan ini dilandasi spirit untuk menghimpun sumber dana pembangunan semata. Pilihan (i) mengisyaratkan tidak perlu adanya perubahan UU No. 18 Tahun 2000 dan segenap aturan pelaksanaannya. Sedangkan pilihan (ii) mengisyaratkan perlunya revisi UU No.18, yaitu pasal Pasal 9 ayat 4 UU No. 18 Tahun 2000 dan aturan pelaksanaan, yaitu Keputusan Menteri Keuangan No.544/KMK.04/ 2000 dan Keputusan Dirjen Pajak No. KEP-550/PJ/2000 tentang restitusi.